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L'actualité de l'Urbanisme vue par IMAVOCATS

L’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 (JO du 16 avril 2020), dont il a été question dans la News Letter du 13 au 19 avril 2020, avait déjà fixé comme point de départ ou de redémarrage des délais, en droit de l’urbanisme, le 24 mai 2020 (0h00, précision de l’ordonnance du 22 avril 2020), au lieu du 24 juin 2020. Il était à craindre que la prolongation de l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020 impacte à nouveau ce délai.

Même si au moment où ces quelques lignes sont rédigées, la loi de prolongation n'a pas encore été promulguée, il semble acquis, quasi-définitivement, que la date du 24 mai 2020 sera celle du déconfinement du droit de l’urbanisme.

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Dans la News Lettrer du 6 avril 2020, il était fait référence à un avis du Conseil d’Etat du 3 avril 2020 qui s’était prononcé sur l’interprétation à donner à l’article L174-6 du Code de l’urbanisme, tel que modifié par la Loi dite E.L.A.N., et dont l’objet est de faire revivre les POS en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un PLU.

C’est un nouveau rappel de la résurgence des POS que vient de faire la Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales dans une réponse publiée au JO du Sénat, le 30 avril 2020, p. 2024 (déjà en ce sens rép min JO AN 11 février 2020, p. 1056).

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A côté des notions bien connues de la loi Littoral, même si leur appréhension, forcément casuistique, n’est pas toujours aisée, la loi ELAN du 23 novembre 2018 a modifié l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme en introduisant un concept nouveau, celui de secteur déjà urbanisé autre que les agglomérations et villages existants.

Désormais, « Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau (...), à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ».

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L’état de d’urgence lié à la crise sanitaire n’aura pas manqué d’interroger le juriste sur le sens ou le contenu à donner à certaines notions présentes dans plusieurs ordonnances prises depuis le 25 mars 2020.

Ces hésitations n’ont pas disparu avec l’ordonnance n°2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures pour faire face à l’épidémie de covid-19, texte que l’on peut qualifier de fourre-tout et dont une partie concerne les délais d’instructions des autorisations d’occupations de sol.

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On pensait les règles d’instruction et de recours clairement établies depuis l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020, en particulier s’agissant du point de départ de la reprise de l’instruction des autorisations d’occupation du sol, fixé au 24 juin 2020, aussi bien pour les délais suspendus (ceux qui avaient commencé à courir avant le 12 mars 2020) que pour les délais interrompus (ceux nés entre le 12 mars et 24 mai 2020).

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Il est des jurisprudences dont on a parfois l’impression qu’elles ne font que rappeler des évidences, tant leurs motifs sont d’une limpidité sans faille. Pourtant, la lecture des textes analysés pouvait révéler une autre interprétation. Entre indéniablement dans cette catégorie, l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat, le 3 avril 2020 (req. n°419139).

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C’est un moyen récurrent à l’encontre des autorisations d’occupation du sol, lequel, en pratique, prospère peu, tant en raison de la rédaction de l’article R. 423-1 du Code de l’urbanisme déterminant les personnes ayant qualité à déposer que du régime, désormais déclaratif, de cette partie du dossier de demande d’occupation du sol.

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Le législateur réserve parfois des surprises qui amènent le praticien utiliser des outils qu’il croyait définitivement abandonnés.

La loi dite ALUR du 24 mars 2014 avait scellé définitivement le sort des POS, ceux-ci devaient disparaître au profit des PLU, voire des PLUi. Cependant, l’article L. 174-6 du Code de l’urbanisme, dans sa version issue de la Loi dite ELAN du 23 novembre 2018 dispose : « L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. /Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d'illégalité. Il ne peut durant cette période faire l'objet d'aucune procédure d'évolution. A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal. »

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L'article R. 111-27 du Code de l'urbanisme est d’ordre public, c’est-à-dire qu’il a vocation à recevoir application, y compris sur le territoire des communes couvertes par un document d’urbanisme.

Il s’agit, avec l’article R. 111-2 du même code, sans doute du texte qui a le plus souvent la faveur des autorités administratives pour refuser une autorisation d’urbanisme ou des plaideurs pour tenter d’obtenir l’annulation d’un permis de construire ou d’une décision de non opposition à déclaration préalable.

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La question est assez délicate, même si l’on pouvait légitimement penser que le transfert de compétences prévu par l’article L. 5214-16 I du Code général des collectivités territoriales était acté.

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Il appartient à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier, le projet prévoit l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme.

Toutefois, la circonstance que certains lots ne soient pas destinés à accueillir des constructions ne fait pas obstacle, par elle-même, à la réalisation d'une opération de lotissement incluant ces lots, dès lors que leur inclusion est nécessaire à la cohérence d'ensemble de l'opération et que la règlementation qui leur est applicable est respectée.

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En principe, l’édification des clôtures est dispensée de toute formalité (sauf hauteur supérieure à 2 mètres et délibération du conseil municipal en ce sens), ce qui ne l’empêche pas de respecter les règles d’urbanismes opposables. Ainsi, sont applicables aux clôtures, dont celles qui prennent la forme d'un mur, les seules dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme édictées spécifiquement pour régir leur situation. En revanche, un mur qui est incorporé à une construction, alors même qu'il a la fonction de clore ou limiter l'accès à un terrain d'assiette, est soumis à l'ensemble des règles du règlement du plan local d'urbanisme applicables aux constructions.

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La période de confinement imposée à chacun d’entre nous, sauf hypothèses restrictives dérogatoires, pouvait susciter des craintes à l’égard de l’instruction des autorisations d’occupation du sol, ainsi qu’à l’égard de l’impossibilité matérielle de les mettre en oeuvre, voire
de poursuivre leur exécution.

La première crainte concerne surtout le risque de voir naître, quasi automatiquement, des autorisations tacites à l’expiration des délais d’instruction, débutant certes à compter de la réception d’un dossier complet par le pétitionnaire. La seconde crainte porte sur les risque de péremption des autorisations antérieurement délivrées, lesquelles doivent être mises en oeuvre dans un délai de trois ans (renouvelable sur demande du pétitionnaire), et ne pas être interrompues pendant plus d’une année, à l’expiration du précédent délai.

C’est à ces questions pratiques que répond notamment l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 (publiée au JO du 26 mars 2020) relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, prise par le Gouvernement, conformément à la loi ordinaire Covid-19n°2020-290 du 23 mars 2020, publiée au JO du 24 mars 2020.

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1 - Le contrôle par l’administration de la qualité pour déposer une autorisation d’occupation du sol

La demande doit seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 du Code de l’urbanisme. Toutefois, lorsque l'autorité saisie de la demande vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir le caractère frauduleux de cette attestation ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article précité, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser pour ce motif le permis sollicité. Il en est notamment ainsi lorsque l'autorité saisie de la demande est informée de ce que le juge judiciaire a remis en cause le droit de propriété sur le fondement duquel le pétitionnaire a présenté sa demande.

 

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Vers l’extension du caractère justiciable des mesures adoptées par l’administration : de la qualification d’acte administratif, dépendent les possibilités et voies de recours.

Comment reconnaître un acte administratif ?

Un acte administratif n’est pas nécessairement l’acte adopté par une personne publique. En effet, les personnes publiques sont susceptibles d’adopter des actes de droit privé et les personnes privées peuvent adopter des actes administratifs.

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Déclin de la voie de fait et réduction de la compétence du juge judiciaire en matière d’emprise

Depuis l’arrêt du Tribunal des conflits du 9 déc. 2013, Pannizon contre Commune de St Palais-sur-Mer, le juge administratif est compétent pour statuer sur toute demande d’indemnisation d’un préjudice né d’une emprise, qu’elle soit régulière ou irrégulière (TC 9 déc. 2013, Pannizon c/ commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° C3931).

En l’absence de dépossession définitive, une emprise irrégulière n’a pas pour effet l’extinction du droit de propriété, de sorte que le juge judiciaire est incompétent (Civ. 3e, 18 janv. 2018, FS-P+B, n° 16-21.993).

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Réforme ambitieuse et attendue depuis de nombreux mois, la loi portant Evolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, publiée le lendemain au Journal officiel, a pour objectif affiché de constituer une réforme large du droit de l’immobilier et de l’urbanisme, prenant en compte les diverses mutations de la société française.

A travers cet article, nous souhaitons réaliser un focus sur les évolutions du contentieux de l’urbanisme entrainées par cette loi.

Ce thème est abordé dans un chapitre IV intitulé « Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme », composé d’un unique article 80, entré en vigueur le 1er janvier 2019. Il vise à renforcer la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, à accélérer les délais de jugements et à améliorer la lutte contre les recours abusifs.

Reprenant majoritairement les dispositions issues du rapport Maugüé « Proposition pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » du 11 janvier 2018, les évolutions du contentieux de l’urbanisme poursuivent plusieurs objectifs.

 

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La digitalisation des autorisations d'urbanisme...c'est pour plus tard....

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Les rapporteurs du groupe de travail sur la revitalisation des centres villes et des centres-bourgs ont rendu public, le 19 Avril 2018, une ambitieuse proposition de loi portant Pacte national pour la revitalisation des centres villes et des centres-bourg.

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Dans une décision en date du 10 Novembre 2017, le Conseil Constitutionnel a estimé que l’encadrement de l’action en démolition visée à l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi « Macron » du 6 Août 2017, est conforme à la Constitution.

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Par une décision du 9 Octobre 2017, le Conseil d'Etat revient sur l'appréciation par l’administration de la fraude relative à la qualité du pétitionnaire, et ce, postérieurement à la délivrance d’un permis de construire.

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Dans un arrêt en date du 12 Septembre 2017, la Cour de Cassation a accueilli favorablement la demande de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité au conseil constitutionnel au sujet de l’action civile en démolition issue des dispositions de l’article L. 480-13 du Code de l’urbanisme.

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Par un arrêt en date du 12 Juillet 2017, le conseil d’état a rappelé que le refus illégal d’une autorisation d’urbanisme entraînait pas nécessairement l’indemnisation du pétitionnaire. La haute juridiction administrative a rappelé que seul un lien de causalité direct et certain entre la faute et le préjudice invoqué permettent aux juges d’apprécier favorablement l’action indemnitaire sollicitée.

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L’arrêté du 30 Mars 2017 relatif au certificat d’urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, publié le 13 Avril 2017, a modifié les dispositions de l’article A. 424-16 du Code de l’urbanisme relatives aux mentions obligatoires devant figurer sur le panneau d’affichage.

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La loi n°2017-242 du 27 Février 2017 portant réforme de la prescription pénale, publiée le lendemain, a consacré un doublement des délais de prescription des délits et ce, en vertu des dispositions de l’article 8 de la loi précitée, qui énonce désormais que « l’action publique des délits se prescrit par six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise ».

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Un arrêt récent de la Cour de Cassation est venu préciser les modalités d’application des modifications apportées par la loi Macron du 6 Août 2015, (entrée en vigueur le 8 Août 2015) à l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme, relatifs aux conséquences civiles de l’illégalité d’une construction.  

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A compter du 1er Mars 2017, le seuil au-delà duquel les personnes physiques sont tenues de recourir à un architecte lorsqu’elles édifient ou modifient pour elles-mêmes des constructions sera désormais de 150m2 de surface de plancher, alors qu’il est jusqu’à cette date de 170m².

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Dans un arrêt en date du 12 Octobre 2016, le Conseil d’Etat a apporté une précision quelque peu surprenante au sujet de la notion d’ensemble immobilier unique. 

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Dans deux arrêts du 27 Juillet 2016, le Conseil d’Etat confirme l’assouplissement de sa position concernant l’appréciation de l’intérêt à agir des voisins immédiats en matière de contestation d’un permis de construire.

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La Cour Administrative d’Appel de Marseille, dans un arrêt en date du 13 Mai 2016 donne une précision sur l’étendue de l’allocation des dommages et intérêts, sur le fondement de l’article L.600-7 du Code de l’urbanisme, qui peuvent être réclamés par le bénéficiaire d’un permis de construire dès lors que celui-ci estime que le recours formé à l’encontre de son autorisation d’urbanisme est abusif.

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Dans cet arrêt du Conseil d'Etat en date du 23 Décembre 2015, il est précisé qu'un dossier de demande de permis de construire incomplet ne le rend pas automatiquement illégal.

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L’arrêt rendu par le Conseil d'Etat en date du 15 Décembre 2015 permet de mettre en exergue les conditions dans lesquelles il est possible d’invoquer le bénéfice des certificats d’urbanisme visés à l’article L.410-1 du Code de l’Urbanisme.

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La CAA de Marseille affirme dans cette décision du 20 Avril 2015 qu'une personne occupant régulièrement un bien au sens de l'article L.600-1-2 du Code de l'Urbanisme peut obtenir un intérêt à agir à l'encontre d'une autorisation d'urbanisme.

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Les juges du fond donne une précision sur la notion de « densité significative de constructions ».

La CAA de Nantes estime que cette densité doit être caractérisée par l’ensemble des espaces entourant le sol sur lequel doit être édifiée la construction envisagée.

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Par un important arrêt du 19 Juin 2015, le Conseil d'Etat opère un revirement de jurisprudence à propos de la légalité d'un permis de construire délivré alors que le pétitionnaire a perdu sa qualité de propriétaire sur l'assiette foncière concernée. 

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La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 Octobre 2014 a ouvert la possibilité d’un changement de destination de bâtiments situés dans les zones agricoles, les zones naturelles des PLU, y compris à l’extérieur des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL).

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Une SCI a sollicité et obtenu un certificat d’urbanisme positif en vue de l’achat d’un terrain.

De ce fait, elle a procédé à l’acquisition du terrain mais s’est vu refuser le permis de construire en raison de risques d’inondations. La SCI a donc recherché la responsabilité de la commune.

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Le Conseil d'Etat, dans un arrêt en date du 9 Novembre 2015, admet qu'un permis de construire peut ne pas être strictement compatible au Plan Local d'Urbanisme en vigueur mais simplement "compatible" avec ses principaux éléments et objectifs...

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